DIE ZEIT

Die Feigheit der Flickschuster

Kanzler Schröder will den Sozialstaat umbauen. Doch er spart nur innerhalb des alten Systems. Damit die Agenda 2010 länger als ein Jahr hält, müsste es neu finanziert werden ? durch Steuern statt durch Beiträge

Von Elisabeth Niejahr

Manchmal sterben auch Erfolgsmodelle leise. Dem rheinischen Kapitalismus ergeht es gerade so. Allmählich verschwindet vieles, was typisch deutsch war: Die alte Selbstverwaltung der Sozialsysteme durch die Tarifpartner wird geschwächt, die Kopplung der Sozialstaatsfinanzierung an den Lohn aufgebrochen. Die deutsche Sozialversicherung war die Antwort auf die sozialen Probleme des 19. Jahrhunderts, bis heute wird sie durch den Gegensatz von Arbeit und Kapital geprägt. Der alte Bismarcksche Sozialstaat bedeutete Beitragsfinanzierung, Selbstverwaltung, Parität. Schröders Sozialstaat bedeutet den Abschied vom Alten – aber es fehlt ein Gegenmodell.

Da ist Cornelia Yzer, die sich bald mit neuen Kontrolleuren herumärgern darf. Die Cheflobbyistin des Verbands Forschender Arzneimittelhersteller wird sich mit einem neuen Institut der Bundesregierung auseinander setzen müssen, dem Zentrum für „Qualität in der Medizin“. Es soll die Effizienz beim Einsatz von Arzneimitteln bewerten. Dafür fühlte sich bisher die Selbstverwaltung von Kassen und Ärzteschaft zuständig.

Und da ist Ursula Engelen-Kefer, die wohl ein neues Büro bekommt. Die stellvertretende Vorsitzende des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) soll umziehen innerhalb des großen Nürnberger Hochhauses, in dem die Bundesanstalt für Arbeit residiert. Man könnte auch sagen: Wahrscheinlich verlässt Engelen-Kefer die Etage der Macht. Im ersten Stock, der Chefetage, sitzen bisher auch die Tarifpartner, in Zukunft bleibt dort wohl der Vorstand der Behörde unter sich. Eine kleine Veränderung mit großer Symbolkraft also: Die Tarifparteien sollen in der Arbeitsverwaltung nämlich weniger zu sagen haben – so will es die rot-grüne Regierung in Berlin.

Der deutsche Sozialstaat verändert sein Gesicht. Bei der Rente, die längst nicht mehr aus Sozialbeiträgen, sondern seit Einführung der Ökosteuer zu etwa einem Viertel vom Steuerzahler finanziert wird. Beim Krankengeld, das künftig nicht mehr hälftig, also paritätisch von Arbeitnehmern und Arbeitgebern bezahlt werden soll, sondern allein von den Beschäftigten. Bei der Selbstverwaltung der Ärzteschaft, die der Kanzler entmachten will. Deshalb liegen Beobachter wie der Historiker Paul Nolte oder der Politikwissenschaftler Franz Walter falsch, wenn sie der Sozialdemokratie zurufen, sie möge sich endlich „von Bismarck verabschieden“. Im rot-grünen Regierungsalltag ist der stille Abschied von Bismarck längst Praxis. Aber er ist nicht Programm, und das ist das entscheidende Problem.

Krankenkassen geben mehr Geld für Kinder aus als Hans Eichel

Auf die allerwichtigste Frage hat die Regierung Schröder keine Antwort: Wie soll der Sozialstaat der Zukunft finanziert werden? So wie in Dänemark zum Beispiel – also zum überwiegenden Teil durch Steuermittel? Oder ist das Schweizer Modell besser, wo Beiträge für Altersversorgung und Krankenversicherung entrichtet werden? Tatsächlich liegt die Antwort nahe, auch der Sachverständigenrat der Bundesregierung hat sie formuliert: Einen Teil der Soziallasten sollten Versicherungssysteme übernehmen, die streng nach dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung funktionieren. Den Ausgleich zwischen Arm und Reich, Alleinstehenden und Familien jedoch sollte das Steuersystem organisieren. Die so genannten Solidarversicherungen sind in ihrer heutigen Form weder solidarisch, noch sind sie Versicherungen. Denn anders als echte Versicherungen sind sie vor allem eine Umverteilungsmaschinerie.

Der deutsche Sozialstaat kränkelt auch deswegen, weil ein schädliches Durcheinander entstanden ist: Kaum jemand überschaut, wer mit welchen Abgaben wessen Leistungen finanziert. Wer Kinder hat, kann beispielsweise auf 15 verschiedenen Wegen Geld vom Staat beziehen – vom Baukindergeld bis zum Zuschlag bei der Arbeitslosenhilfe.

Versuche, die Verteilungswirkungen des deutschen Sozialstaates zu ermitteln, sind bisher noch immer gescheitert. Zwei Bundestags-Enquete-Kommissionen gaben nach einigen Versuchen resigniert auf. Sicher ist immerhin, dass in großem Umfang die Mittelschicht Leistungen für die Mittelschicht bezahlt. Doch der Einzelne ahnt allenfalls, in welchem Maß er profitiert.

Dazu eine Testfrage: Wer gibt in Deutschland am meisten Geld für Kinder und Familien aus? Finanzminister Hans Eichel? Familienministerin Renate Schmidt? Die Caritas? Oder die Kindergärten? Auf den vorderen Plätzen landen jedenfalls ganz sicher die Chefs von AOK, Barmer und Co. Die Krankenkassen bezahlen jedes Jahr 19 Milliarden Euro für die kostenlose Mitversicherung von Kindern und Ehepartnern. Das ist ein größerer Brocken als das staatliche Kindergeld, für das der Finanzminister im vergangenen Jahr immerhin 16Milliarden eingeplant hat. Auch die Arbeitslosenversicherung zahlt manchmal mehr, manchmal weniger, je nachdem, ob ein Arbeitsloser Kinder hat. Das Arbeitslosengeld schwankt, abhängig vom Familienstand, zwischen 60und 67 Prozent des letzten Bruttogehalts.

Unterstützung für Kinder ist wichtig, aber warum ausgerechnet durch Krankenkassen oder Arbeitsämter? Ist das nicht eine Aufgabe für alle in der Gesellschaft? Und warum zahlt bei der Rentenversicherung der Steuerzahler für die Leistungen an Familien, aber bei der Krankenkasse nicht?

Zwei Gründe sprechen dafür, Umverteilung ganz grundsätzlich durch Steuern statt Sozialabgaben zu finanzieren.

Erstens wird Arbeit mit einem wachsenden Sozialstaat dann nicht ständig weiter verteuert. Hohe Lohnnebenkosten wirkten „wie Strafsteuern auf Arbeit“, sagt Florian Gerster, Chef der Nürnberger Bundesanstalt für Arbeit, ein Sozialdemokrat. Gerade in der Wirtschaftskrise ist das fatal. Hohe Arbeitslosigkeit führt zu hohen Einnahmelücken bei den Sozialkassen, die noch höhere Abgaben auf die verbleibenden Jobs erfordern. Also steigt die Arbeitslosigkeit weiter.

Zweitens ist ein größtenteils auf Steuereinnahmen fußender Sozialstaat gerechter und effizienter als das jetzige Wirrwarr. Die so genannten Solidarsysteme werden schließlich unsolidarisch finanziert. Bislang ertragen die Deutschen ihre teuren, inflexiblen und intransparenten Zwangssysteme vor allem deshalb, weil es angeblich gerecht zugeht. Das Solidarsystem, so die Vorstellung, schaffe den sozialen Ausgleich. Diese Vorstellung ist falsch. Wie gerecht ist schon ein System, in dem sich ausgerechnet Wohlhabende aus den Krankenkassen verabschieden und in Privatversicherungen absetzen dürfen? Wie fair ist es, Beamte als Privatversicherte generell vom System auszunehmen? Wer viel Geld aus Vermietungen, Verpachtungen oder Aktiengeschäften bezieht, braucht davon ebenfalls nichts in die Solidarkasse einzubezahlen. Im Extremfall zahlt ein Hausmeister mehr als der Hausbesitzer.

Hinzu kommt, dass es in den Sozialversicherungen, anders als im Steuersystem, keine Freibeträge für kleine Einkünfte gibt. Deshalb bezahlen Geringverdiener – sofern sie nicht unter Sonderregelungen für Minijobs fallen – besonders viel. Deutschland erhebe bei Geringverdienern 34,2 Prozent Steuern und Abgaben und erreiche damit europaweit einen Spitzenplatz, rechnete der Deutsche Gewerkschaftsbund kürzlich vor und folgerte: „Deutschland hat kein Steuerproblem, aber die Belastung für den einzelnen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist zu hoch.“

Erst einmal dürften die Rentenbeiträge steigen

Unter größten Mühen versucht Rot-Grün, die Lohnnebenkosten zu senken, zum Beipiel durch die Finanzierung des Krankengeldes ausschließlich durch den Arbeitnehmer. Mit den angekündigten Maßnahmen wird es der Regierung jedoch bestenfalls gelingen, die Sozialabgaben um ein bis zwei Prozentpunkte zu reduzieren – ob der hohen Arbeitslosigkeit wahrscheinlich nicht einmal das. Zunächst dürften die Rentenbeiträge bis zum Jahresende von 19,5 auf 19,8 Prozent steigen, der durchschnittliche Krankenversicherungsbeitrag auf 15 Prozent.

Das bestehende System sei „am Ende“, sagt der derzeit prominenteste Regierungsberater Bert Rürup, „das haben viele Politiker noch nicht begriffen“. Ohne einen Systemwandel müsse bald über neue Kürzungen diskutiert werden – mit dem Ergebnis, „dass die Krankenversicherung dann Stück um Stück geschreddert wird“. Der Kanzler hat einige Sparvorschläge Rürups aufgenommen und sein langfristiges Konzept verworfen. Deshalb ist das Sparprogramm der Regierung auch keine Agenda für das Jahr 2010. Schröder reformiert im System, Rürup will Wege aus dem System heraus weisen. So schlägt der Wirtschaftsprofessor vor, die Absicherung gegen das Risiko Krankheit einer Versicherung zu überlassen, in die alle gleich viel einzahlen: 205 Euro monatlich. Den Sozialausgleich will er durch staatliche Zuschüsse herbeiführen und aus Steuern finanzieren. In Rürups Rechnungen bekäme ein Alleinstehender mit einem Bruttoeinkommen von 536 Euro etwa einen Zuschuss von 130 Euro.

Mit Abgaben auf bestimmte Arbeitsplätze hätte all das nicht mehr viel zu tun. Und ganz nebenbei wäre Schluss mit einem merkwürdigen Mechanismus: Momentan nehmen die Sozialkassen immer dann besonders viel ein, wenn die Gewerkschaften extreme Lohnsteigerungen durchsetzen. Weil die Sozialabgaben mit den Gehältern steigen, müssten die Verantwortlichen für die Sozialkassen im Grunde bei jedem Tarifkampf der IG Metall die Daumen drücken – ein irrwitziges System.

Rürups Modell der Kopfpauschalen, das auch die Wirtschaftsweisen vorgeschlagen haben, würde zu höheren Lasten für die Steuerzahler führen. Das ist der Nachteil fast aller Umverteilungsmodelle, die Arbeit billiger machen sollen – selten geht das ohne steigende Steuern. Die rot-grüne Regierung setzte deshalb noch im Wahlkampf des Jahres 1998 auf die Ökosteuer, mit der sie die Rentenkasse auffüllte. Momentan wird eher auf die Mehrwertsteuer geschaut.

Sie zu erhöhen galt lange als unsozial, weil arme Familien zwangsläufig hohe Konsumausgaben finanzieren. Falsch, sagt dazu die neuere ökonomische Forschung: Eine Familie mit einem Jahreseinkommen von mehr als 50000 Euro gibt statistisch gesehen fast das Fünffache einer Familie mit Mindesteinkommen aus – und zahlt damit auch das Fünffache an Umsatzsteuer.

Fast alle EU-Staaten haben eine höhere Mehrwertsteuer als Deutschland, das 16 Prozent verlangt: Großbritannien (17,5 Prozent) und Griechenland (18), die Niederlande und Portugal (19), Frankreich (19,6), Italien und Österreich (je 20) oder auch Belgien und Irland (21), Finnland (22), Dänemark und Schweden (25). Für eine höhere Mehrwertsteuer wäre hierzulande also Luft da – angesichts der schwachen Wirtschaftslage und zurückhaltender Konsumenten müsste die Steigerung aber über mehrere Jahre gestreckt werden.

Was die Höhe der Lohnnebenkosten angeht, ist Deutschland international dagegen schon heute in der Spitzenklasse. In Dänemark ist Arbeit deutlich billiger. Die Nachteile spüren die Dänen beim Kauf jedes Autos, jedes Pfund Zuckers, jedes Rasenmähers: Alles kostet ein Viertel mehr als hier, der Sozialstaat wird vor allem durch Steuern finanziert. Ökonomen wie Rürup oder Gert Wagner vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) sehen darin einen Grund für die deutlich niedrigere Arbeitslosigkeit in Dänemark.

Für eine stärkere Finanzierung des Sozialstaats durch Steuern entstehen neue Allianzen. Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Wolfgang Böhmer (CDU) und seine norddeutsche SPD-Kollegin Heide Simonis sind dafür; so unterschiedliche Männer wie DGB-Chef Michael Sommer und der unionsnahe Sozialstaatsexperte Meinhard Miegel sind sich ebenfalls einig. Allerdings verfolgen fast alle Beteiligten ganz eigene Ziele: Sommer will vor allem niedrige Einkommen entlasten, Miegel geht es um die Entmachtung der korporatistischen Sozialbürokratie, die er für intransparent und wenig demokratisch hält, Heide Simonis imponieren die dänischen Arbeitsmarkterfolge.

Bezeichnend ist, dass die Trennlinie zwischen Unterstützern und Gegnern nicht entlang den Parteigrenzen verläuft, sondern zwischen traditionellen Sozialpolitikern und dem Rest. Der Streit um die richtige Finanzierung des Sozialstaates kreist nur teilweise um den Abbau von Arbeitslosigkeit, um ökonomischen Sachverstand, um Effizienz. Es spielen schwer greifbare Argumente eine große Rolle, es geht um Würde und den Blick auf den Staat, um Vorurteile und viel Ideologie.

Wie wichtig die Grundhaltung zur Politik ist, erfährt man zum Beispiel bei Gerhard Bäcker, einem bekannten Soziologie-Professor der Universität Duisburg-Essen, der Mitautor sozialpolitischer Standardwerke ist. Er hält viel vom alten Beitragssystem. Der Abschied von Bismarck sei ein Systemwechsel „hin zu einem Fürsorge-Modell“. Für Bäcker ist das ein Rückschritt: Im bestehenden System habe der Beitragszahler schließlich einen Rechtsanspruch auf Gegenleistungen. „Jedes Fürsorge-System hat enorme Akzeptanzprobleme und ist generell gefährdet, da über die Höhe der Hilfe jährlich politisch mit der Verabschiedung der Etats entschieden wird“, sagt Bäcker.

Der frühere CDU-Sozialminister Norbert Blüm drückte die gleiche Sorge mit dem ihm eigenen Pathos aus: Es gehe um den Unterschied zwischen „Bürger und Untertan“. Wer aus Steuern finanzierte Mittel bezieht, Sozialhilfe oder auch eine steuerfinanzierte Grundrente, gerät demnach in die Nähe eines Almosenempfängers. Viele Bürger würden sich fragen, warum sie eigentlich für andere zahlen sollten, die dafür nichts geleistet hätten. Bald darauf würden Leistungen gestrichen. Allzu viele Beispiele dafür gibt es allerdings nicht. Im dänischen Steuerstaat jedenfalls wird mindestens so viel umverteilt wie hierzulande.

Bert Rürup wundert sich ohnehin über solche Ängste. Nichts halten ihm Kritiker so oft entgegen wie die Sorge vor Willkürakten der Politik. Was aber soll eigentlich schlecht daran sein, fragt der Regierungsberater, dass Parlamentarier stärker über Verteilung von Sozialleistungen entscheiden als bisher? Werden Politiker nicht gerade für solche schwierigen Entscheidungen gewählt? Besonders merkwürdig erscheint es ihm, wenn Parlamentarier selbst solche Argumente vorbringen. Außerdem wäre es doch vielleicht sogar gerechter, wenn der Staat beispielsweise mehr Geld für Bildungspolitik oder für Familien ausgeben würde als für jene Bereiche des Sozialstaats, die institutionell geschützt sind.

Eine Bürgerversicherung würde die Arbeit kaum entlasten

Genau diesen Grundsatzstreit focht der Professor auch mit seinem Kontrahenten Karl Lauterbach in der Rürup-Kommission aus. Lauterbach glaubt, wie Bäcker, Blüm und viele SPD-Sozialpolitiker, dass die Deutschen vor allem ein System brauchen, das sie vor spontanen Eingriffen der Politiker schützt. Er entwickelte deshalb sein Konzept der Bürgerversicherung, in die auch Beamte und Selbstständige einzahlen und für deren Finanzierung Kapitalerträge herangezogen werden sollen. Das alte Solidarsystem bliebe erhalten, die Einnahmen veränderten sich. Vielen Sozialdemokraten gefällt der Ansatz, auch die Grünen treten für die Bürgerversicherung ein.

Tatsächlich würde dieses Konzept einige Schwächen heilen, aber an den beiden Geburtsfehlern der Solidarversicherung, der einseitigen Belastung des Faktors Arbeit und der undurchsichtigen Umverteilung, ändert eine Bürgerversicherung wenig. Nach Berechnungen der Grünen könnte hierdurch der Beitragssatz gerade einmal um 0,4 Prozentpunkte sinken. Viel mehr lässt das Grundgesetz nicht zu, weil strenge Obergrenzen für die Beitragserhebung gelten. Einkommen und Vermögen dürfen nur so hoch belastet werden, dass die Idee von Leistung und Gegenleistung nicht ganz in den Hintergrund tritt.

Das ist im Steuersystem trotz aller Unvollkommenheiten anders – und darin liegt sein großer Vorteil, wenn es um effiziente und gerechte Umverteilung geht. Das Steuersystem kann stärker auf die Leistungsfähigkeit der Bürger und Unternehmen abzielen. Der progressive Einkommensteuertarif sorgt dafür, dass Spitzenverdiener einen höheren Anteil ihrer Einkünfte abgeben müssen als Durchschnittsverdiener. Die Beiträge der Sozialversicherungen hingegen steigen proportional – und das nur bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Das Steuersystem zieht auch Kapitaleinkünfte heran, es lässt wie die Bürgerversicherung niemanden außen vor, es belastet den Konsum.

Ein bisschen Ökosteuer für die Rente hier, Tabaksteuer für die Gesundheit dort – diese Maßnahmen sind kein Systemwechsel und können Ökonomen wie Rürup oder Wagner daher nicht begeistern: Das System wird gestützt, nicht reformiert. Die beiden Professoren haben sich vorgenommen, ihr Alternativmodell zunächst vom Sachverständigenrat durchrechnen zu lassen und im Sommer noch einmal dem Regierung zu präsentieren. Vielleicht kommt dann doch die Zeit für eine echte Agenda 2010.